Pár poznámek k připravované důchodové reformě? Opravdu reformě?

Pomalu se blíží termín předložení prvního návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2021 z dílny ministerstva financí. Lze se oprávněně obávat, že předložený rozpočtový deficit bude enormně vysoký, zhruba v řádu současného (zákon o státním rozpočtu pro rok 2020 v aktuálním znění) schodku, který v důsledku opatření souvisejících s pandemií koronaviru narostl až na hrozivých (a nikoli nevyhnutelných) 500 miliard korun. A to ještě zdaleka není konec roku…

Lucie Šafránková | foto: spd.cz

Jestliže lze aktuální výši deficitu považovat za neúměrně vysokou, pokud se bude předložený deficit státních financí na píští rok pohybovat ve stejných řádech, půjde už, lehce nadneseně řečeno, o ekonomický delikt.

Veřejné finance na rozcestí

Přes vechnu složitost a obsáhlost rozpočtové problematiky (a problematiky veřejných fianancí vůbec) můžeme v zásadě skrze zákon o státním rozpočtu aktivně a cíleně ovlivňovat pouze jeho výdajovou stranu. Přičemž strana příjmová je v zásadě spíše výslednicí vládní politiky a legislativního nastavení v oblasti dańových a pojistných systémů.

Jestliže v letošním roce je tedy zcela pochopitelný (díky několikatýdennímu „vypnutí“ ekonomiky a nejrůznějším podpůrným opatřením v podobě odpuštění daňových či pojistných plateb) propad na příjmové straně rozpočtu, v příštím roce se tato situace ve stejném nebo obdobném rozsahu, pevně doufejme, již opakovat nebude. A snad stejně tak již nebude nutné opakovat mimořádné výdaje typu plošných financí kompenzací občnům či firmám. A už jen souběh těchto předpokládaných jevů a trendů by měl být dostatečným argumentem proti opakovanémi použití astronomického rozpočtového deficitu. Naopak, měl by přijít čas nekompromisního škrtnutí zbytných veřejných výdajů, ale i systémového „ořezání“ některých veřejnýchvýdajů, které léta považujeme za „nedotknutelné“. A to zejména v oblasti všech neadresných sociálních dávek, anebo některých institucí a agend státní správy a byrokracie. A to bez náhrady, jednou provždy.

Komise pro spravedlivé (?) důchody

Z dlouhodobého hlediska je ovšem zřejmě nejzásadnější záležitostí odhodlat se „kousnout do kyselého jablka“ tzv. mandatorních výdajů resp. významně reformovat nastavení některých jejich (sub)systémů, např. toho důchodového.

Komise pro spravedlivé důchody – (z)řízená Ministerstvem práce a sociálních věcí (MPSV) – nedávno představila první scénář materiálu, který je ve veřejném prostoru označován coby návrh nové důchodové reformy. Pokud vnímáme reformu jako zásadní systémovou, nikoli pouze parametrickou, změnu, tak tento návrh jí v žádném případě není. Což ovšem neznamená, že nestojí za pozornost, studium a vyjádření.

Naopak. A to i přesto, anebo právě proto, že dopady omezujících opatření pandemie koronaviru na českou ekonomiku budou (minimálně krátkodobě) významné a vyžádají si i určitou reflexi v podobě určitého přenastavení segmentu celého řetězce pojistného na sociální zabezpečení.

Předložený návrh Komise je v podstatě něčím mezi souborem parametrických změn a skutečnou reformou, jakkoli k první z těchto charakteristik má blíž. Ale pokud by byl v dohledné době transformován do podoby legislativní předlohy, mohli bychom klidně hovořit o jakési „malé reformě“ – a to zejména proto, že by se již nejednalo o předmět akademických debat, ale o reálný politicko-právní dokument s jasnými mantinely a možnostmi do jeho podoby fakticky zasáhnout.

A ještě jeden (sémantický) aspekt je zde dost důležitý. Ve veřejném diskursu jsme si zvykli považovat termín „důchodová reforma“ v podstatě za synonymum pro reformu systému pouze starobních důchodů v celé jeho šíři. A to je zavádějící, protože náš důchodový systém je tvořen i důchody invalidními, vdovskými, vdoveckými a sirotčími. A institut každého jednoho z nich by si taktéž zasloužil významné úpravy – a v žádném případě se nesmí stát, aby se na příjemce těchto důchodů zapomnělo, natož aby byli budoucími legislativními (či jinými) systémovými úpravami dokonce diskriminováni. Takže možná úplně nejpřesnější by nyní bylo hovořit o „malé reformě systému starobních důchodů a důchodového pojištění“.

Důchodová revoluce?

Dle návrhu Komise má být stávající průběžný důchodový systém rozdělen na dva pilíře (nultý a první). Nultý pilíř má nadále fungovat na principu solidarity s tím, že všichni starobní penzisté s nárokem na důchod by odtud dostávali dávku ve stejné výši. Šlo by tedy o jakýsi minimální zaručený důchod. Jeho výše se liší dle toho, o jakou ze tří zvažovaných variant reformy se jedná. Komisí je deklarováno, že tento nultý pilíř by byl financován přímo ze státního rozpočtu resp. z vybraných daňových příjmů.

Z druhé složky nového systému, kterou by tvořil tzv. první pilíř v „novém kabátě“, by se pak vyplácela zbývající část starobních důchodů vycházející už čistě z principu zásluhovosti, tedy zjednodušeně řečeno z toho, jak vysoké měli (budoucí) penzisté po dobu jejich aktivního pracovního života příjmy (a tedy i pojistné odvody). Tento pilíř by byl financován z vybraného sociálního (důchodového) pojištění.

V tomto kontextu je na pováženou, že není nikterak vysvětleno, jak by toto oddělené financování obou budoucích důchodových pilířů fungovalo v praxi. Vztahy a působení celkových rozpočtových příjmů a rozpočtových výdajů jsou neadresné a neekvivalentní, v drtivé většině případů nelze přesně určit, jaký veřejný výdaj je financován z daní (natož z jakých) a jaký z pojistných odvodů (či z ještě jiných typů veřejných příjmů).

Nebylo zatím řečeno, jak by bylo toto aranžmá účetně, legislativně a prakticky odděleno, zda budou např. v rámci státního rozpočtu vedeny dva (pomyslné) účty, „daňový“ a „pojistný“. A co se stane, jestliže daňové – anebo pojistné – příjmy v aktuálním rozpočtovém období nebudou postačovat na zafinancování příslušných (mandatorních) výdajů.

I tzv. důchodový účet (prostředky vybraného důchodového pojištění) je pouze fiktivním institutem. Pokud aktuálně vybrané pojistné nepokryje potřebnou výši vyplácených důchodů, musí být samozřejmě, jako povinný výdaj, tyto důchody vyplaceny i tak. Tedy jak z vybraného pojistného tak i z vybraných daní – ale vždy z vybraných veřejných příjmů, což je zásadní, a jakékoli další dělení je v podstatě nadbytečné, ne-li nesmyslné.

Co má být podstatou změn – a jdou správným směrem?

Princip zásluhovosti, dle návrhu, se nemá do budoucí výše důchodu promítat jen ve formě pracovních příjmů, ale i v podobě další (nově) oceňované činnosti. Má jít zejména o období péče o děti, kdy by měl být napříště k penzi přičítán pevný bonus za každé vychovávané dítě. Což je krok správným směrem, jelikož v současnosti nejen, že výchova dětí a péče o ně není náležitě oceněna a ohodnocena, ale je, z hlediska důchodového systému, zcela evidentně, finančně v podstatě „trestána“, jde o diskriminující faktor. Což je naprosto nepřijatelné – jakkoli si lze představit vhodnější nástroje k odstranění této diskriminace, než je zmíněný „důchodový bonus za dítě“, například v podobě výrazných slev na dani a zvýšení daňového zvýhodnění na vyživované děti. Tyto návrhy již ostatně autorka tohoto textu již předložila do legislativního procesu.

Stejně tak by měla být v rámci důchodového pojištění dle „reformního“ návrhu zohledněna i péče o blízkou osobu a to ve formě ustanovení tzv. fiktivního příjmu za předmětné období – buď ve výši posledního příjmu, anebo ve výši průměrné mzdy – dle toho, jaká z těchto variant bude pro pojištěnce výhodnější.

Toto je naopak velice diskutabilní konstrukt – značné množství osob by takto bylo nepřiměřeně zvýhodněno. Pokud by zvolily variantu průměrné mzdy, jako tu pro sebe výhodnější, bylo by to vrcholně nespravedlivé vůči občanům, kteří pracují a pobírají nižší pracovní příjem než je celostátní mzdový průměr.

Naopak je akceptovatelné, aby byla těmto občanům po dobu péče o osobu blízkou uznána pro výpočet důchodu jejich poslední mzda, včetně např. každoroční „valorizace“ o meziroční inflaci, či o procento růstu průměrné mzdy. Otázkou ovšem je, jaký fiktivní příjem přiřadit osobám, který doposud žádný pracovní příjem neměly – jednou z možností je např. tzv. příjmový medián, anebo průměrná mzda pracovníků v sociálních službách resp. v ústavech a zařízeních, kde se pečuje o dlouhodobě nemocné, což je svým zaměřením činnost velmi podobná této domácí péči.

V rámci jednotlivých scénářů reformy se diskutují i dřívější odchody do starobního důchodu u některých náročných profesí, na čemž by se měli finančně podílet i zaměstnavatelé – což je taktéž velmi obtížně přijatelné. Jednak by šlo o další citelné zatížení zaměstnavatelů (zejména středních a menších) – a navíc nejsou jasná kritéria, jak budou tyto náročně profese vybírány, zda bude jejich seznam fixní nebo flexibilní apod. Pokud bychom měli k tomuto opatření přikročit, pak musí být v plné výši financováno ze státního rozpočtu.

Důležitým bodem návrhu je mechanismus každoročního informování pojištěnců o předpokládané výši jejich budoucího důchodu prostřednictvím tzv. osobních penzijních kont u České správy sociálního zabezpečení (ČSSZ). Což je velmi zajímavý nástroj – jednak by jím stát dostál své nepsané povinnosti informovat s dostatečným předstihem občany o jejich životních perspektivách, a navíc by mohlo jít i o motivační faktor v tom smyslu, že by některé pojištěnce mohl přimět např. ke zvýšení částek, které si ukládají v rámci tzv. třetího důchodového pilíře (dobrovolné penzijní připojištění), anebo k jiným alternativním způsobům zajištění se na stáří.

Tři varianty reformy – a co v nich chybí

MPSV předložilo „reformu“ v již zmíněných třech variantách: spravedlivé, technické a úsporné. Spravedlivá varianta je nejvelkorysejší a předpokládá, že by základní zaručený důchod v nultém pilíři byl stabilně nastaven na úrovni cca 30 % průměrné mzdy. K celkovému důchodu by se pak připočítávalo 500 Kč jako bonus za vychované děti – ale pouze za maximálně jedno dítě, i když budoucí senior vychoval třeba 4 děti – což je absolutně neakceptovatelné a je s podivem, že to vůbec navrhovatelé myslí vážně.

Tento scénář také navrhuje měsíční bonus ve výši 240 Kč za každý další rok zaměstnání nad 41 odpracovaných let. To je opět naprosto nedostatečné a nemotivující opatření – na hranice výsměchu takto dlouho pracujícím seniorům.

Přitom existují jiné, mnohem vhodnější alternativy, jak systémově bonifikovat setrvání v zaměstnání i po vzniku nároku na starobní důchod – a navíc s velmi zásadními pozitivními makroekonomické dopady na veřejné příjmy. Jde o jednu z nejdůležitějších komponent každé budoucí reformy našeho důchodového systému, která si zaslouží samostatný text. V odborných kruzích je označována jako postgraduální nadstavba systému průběžného důchodového pojištění.

Jde o maximalizaci bonusu za dobrovolný odklad odchodu do důchodu (buď úplný odklad pobírání starobního důchodu za současného setrvání v zaměstnání, resp. ve výkonu živnostenského podnikání anebo o pokračování v zaměstnaneckém poměru či výkonu živnostenského podnikání i po zahájení pobírání starobní penze) – a tedy i za pokračování placení pojistných odvodů seniorem. Toto lze řešit jednak formou výrazné slevy na dani z příjmu (až po její úplné odpuštění), případně formou významného zvýšení tzv. náhradového poměru důchodu k poslední mzdě (poslednímu příjmu) za každý rok dobrovolného odkladu odchodu do důchodu či odkladu jeho pobírání – anebo určitou kombinací obou těchto způsobů.

Mohlo by se jednat o opravdu výrazné zvýšení motivace k dobrovolnému prodloužení doby produktivního uplatnění, samozřejmě dle individuálních dispozic jednotlivých občanů. Sedmdesát až osmdesát procent našich starobních důchodců totiž uvádí, že opustili trh práce zcela dobrovolně – a že v období, kdy odcházeli do starobního důchodu, netrpěli žádnými zdravotními problémy ani neměli problémy s udržením práce. Významné pobídky seniorům k pokračování v práci i po dosažení důchodového věku prostřednictvím změn v oblasti snížení daní nebo zvýšení penzí by tedy jednoznačně mohly přispět ke zvýšení dobrovolné zaměstnanosti důchodců. Současné (i ty v reformě navrhované) pobídky totiž nejsou schopny vyvážit motivaci důchodců opustit trh práce a věnovat se už pouze své rodině, zájmům a zaslouženému odpočinku.

Mezinárodní komparace totiž ukazují, že je poměrně reálné zvýšit míru zaměstnanosti českých starobních důchodců minimálně o více než 20 procentních bodů oproti současnému stavu. A toto zvýšení může být přínosné jak pro starobní důchodce samotné, tak pro společnost – a, ano, i pro naše veřejné rozpočty, zejména z pohledu objemu vybraného pojistného na sociální zabezpečení a zdravotního pojištění. Podle některých ekonomických simulací by zvýšení míry zaměstnanosti nyní ekonomicky neaktivních (samozřejmě jen zdravých) starobních důchodců mladších 70 let o 10% mohlo posílit příjmy státního rozpočtu až o 1,5 %. Což by znamenalo 20 až 25 miliard korun ročně.

Nepřijatelné scénáře a souvislosti

Tzv. spravedlivá varianta důchodové reformy počítá s tím, že s jejím zavedením by zároveň začaly práce na změnách daňového systému – které ovšem absolutně nejsou ze strany MPSV specifikovány a připraveny, existují maximálně pouze v úrovni obecných představ. Navíc zvyšování daňové zátěže v situaci po koronavirové epidemii je de facto vyloučené.

Návrhy na financování důchodové reformy ze strany MPSV se navíc neudržitelně a nepochopitelně orientují pouze na příjmovou stranu veřejných rozpočtů, přičemž minimálně stejně podstatné bude učinit i příslušná zásadní a dlouhodobá systémová opatření i na straně veřejných výdajů, jak již bylo zmíněno v úvodu textu. Financování reformy tohoto typu nelze provádět pouze jednorozměrným způsobem – skrze zvyšování daní a dalších odvodů. Zvláště v době, kterou prožíváme.

Dle veřejně dostupných informací je tzv. spravedlivá varianta důchodové reformy jediným z předložených scénářů, o kterém lze vůbec vážně diskutovat – ostatní předložené varianty (technická a úsporná) jsou krokem zpět, které současné (a hlavně budoucí) starobní důchodce poškozují.

Technická varianta reformy totiž předpokládá základní důchod (bez tzv. zásluhové složky) v roce 2020 na úrovni 10 500 Kč (resp. 30 % průměrné mzdy) – s tím, že do roku 2070 poklesne na 8710 Kč (resp. na 25 % průměrné mzdy). Tato verze už také nepředpokládá vůbec žádné finanční bonusy za vychované děti a odpracované roky nad hranici vzniku nároku na starobní důchod. Samo MPSV připouští, že technická varianta není výhodná pro zaměstnance s dlouhými pracovními kariérami, kterými jsou zpravidla muži.

Úsporná varianta reformy by dle propočtů MPSV znamenala dokonce snížení nákladů důchodového systému na úkor současných i budoucích důchodců, kteří by ji pouze „zasponzorovali“. Základní starobní penze by zde měla činit cca 7740 Kč, resp. 22 % průměrné mzdy. A tento model samozřejmě též nepočítá s bonusy za výchovu dětí a práci v důchodovém věku.

Pokus o prognózu: rizika a možné cesty Dle posledního vývoje (a to zatím bez zohlednění ekonomických a politických dopadů koronavirové epidemie) je zřejmé, že nějaká širší dohoda nad podobou „malé“ důchodové reformy se bude rodit jen velmi obtížně. To ostatně ilustruje mj. spor mezi ministryněmi financí a práce a sociálních věcí. Parametry, které navrhuje MPSV v tzv. spravedlivé variantě by si podle Aleny Schillerové vyžádaly nutnost růstu daňových příjmů o cca 300 miliard korun ročně. Pro férovost dodejme, že ministryně Maláčová toto tvrzení odmítá.

Do velké míry jde i o jakýsi „spor o metodu“ – ministryně Schillerová chce před redefinicí parametrů důchodového systému nejprve nalézt shodu na podobě jejího financování – zatímco ministryně Maláčová by preferovala nejdříve nastavit parametry změny a otázku financování řešit až poté – úpravou výše některých daní (zejména majetkových) směrem nahoru.

O mnoha důležitých konstitučních prvcích českého důchodového systému reformní návrhy vůbec nehovoří, či se jim spíše vyhýbají. Zejména jde o otázku pojistných odvodů OSVČ (kde ministryně Maláčová jinak dlouhodobě hovoří o nutnosti zvýšit tzv. vyměřovací základy, což je, nejen ve světle probíhající krize, krok špatným směrem s mnoha negativními vedlejšími dopady), anebo o budoucnost tzv. třetího pilíře (dobrovolné připojištění se státním příspěvkem), který dlouhodobě, z více důvodů, zcela neplní účel, pro který byl zřízen – tzn. stát se pro penzisty dlouhodobým doplňkovým zdrojem pravidelných příjmů v důchodovém věku.

Idea zavedení povinného spoření v soukromých penzijních fondech (tzv. opt-out resp. druhý důchodový pilíř) ) je snad už, naštěstí, definitivně ze hry. V této souvislosti pouze uveďme, že např. v kalendářním roce 2017 klienti českých penzijních fondů prodělali v úhrnu 2 % z celkově naspořených částek – zatímco naopak finanční společnosti provozující tyto fondy měly ve stejném období výnosy ve výši 16 % z investovaného kapitálu.

A o čem se, bohužel, taktéž vůbec nemluví, a co by bylo skutečnou podstatou skutečné reformy našeho důchodového propopulační politika – podpora porodnosti skrze významnou a silnou podporu pracujících rodin. Kromě již zmíněného výraznějšího daňového zvýhodnění za vychovávané děti např. prostřednictvím bezúročných manželských půjček, státní či obecní podpory výstavby a provozování dostupného nájemního bydlení apod.

Protože naprosto klíčovým parametrem důchodového systému našeho průběžného typu je počet aktuálně ekonomicky aktivních plátců pojistných důchodových (a zdravotních) odvodů (ale i daní z příjmu) resp. jejich poměr vůči aktuálnímu počtu příjemců starobních (popř. dalších) důchodů.

Toto mějme při jakýchkoli úvahách o důchodové reformě na paměti především.

Reklama: